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内容摘要：　他先是主张明治宪法第9条中的保持公共安宁秩序及增进臣民之幸福都是内政目的，继而推导出，该条款的意涵是在达到内政目的的范围内，可以借助发布命令的方式发动国权，以限制臣民的自由，而为达到此种目的所发动的国权，便是警察权

他先是主张明治宪法第9条中的保持公共安宁秩序及增进臣民之幸福都是内政目的，继而推导出，该条款的意涵是在达到内政目的的范围内，可以借助发布命令的方式发动国权，以限制臣民的自由，而为达到此种目的所发动的国权，便是警察权

权力的行使是对权力设定的具体化，而权力的设定只有进入行使状态才会产生实际效果。[2][美]迈克尔·罗斯金：《政治科学》，林震等译，中国人民大学出版社2013年版，第333页。

也就是说，即便是国务院这种最高国家行政机关其职权也必须由宪法赋予，其职权也必须从法律规范获取。进入专题： 行政主体 职权法定 权力设定 。同时行政系统要经常性的对社会系统尤其对公民、法人和其他社会组织发生作用，当其对社会系统和公民、法人和其他社会组织发生作用时，它的行为方式便是外部的。也许一些行政机关在内部运作中，上级为了控制下级也设定了相应的行政权力，但这种内部行政权力的设定并非本文的研究主题，而且在行政法治中如果离开了行政系统与社会系统关系的研究，那么这种研究就是另一范畴的问题。这既影响了行政权力的合理分配，也制约了行政权力的合理构造，更为严重的是，它使行政权对公民、法人和社会组织的干预处于无序状态。

[17]由此可见，无论什么样的职权都必须有实在法上的依据，无论什么样的职权行使也都须以法律为依据。《行政复议法》也有类似规定。若考虑统合性警察概念中所蕴含的排除或防止危险、维护公共安宁秩序这一目的要素，则可对传统法律保留理论加以修正。

第一，目的要素方面的泛政治化。[69]在这种泛政治化的概念指引下，警察的目的不再限于传统公法意义上的维持社会秩序，而是扩展至管理国家以及维持统治的方方面面，因而也就几乎不存在从目的要素角度限定警察概念的空间。治安管理处罚法第9条、道路交通安全法第74条，授权公安机关调解纠纷。[61]在公法领域，也可观察到此种概念认知的转向。

佐佐木惣一虽然也使用了德国警察法的基本话语体系，却坚持以本国实定法作为认识基础。[24]简言之，实质的警察任务不仅仅由警察机关来完成，而更多是由负责各个具体行政领域的机关完成。

[30]于此，尚不能看出美浓部达吉所主张的警察概念为何能够弥补法治主义不彻底性的缺陷，毕竟，从目的要素角度将警察的概念扩展至增进社会福利的领域，同时承认警察的概念包含了命令或强制的要素，似乎契合的是绝对主义的国家观，有扩大警察权、侵害臣民自由之虞，这与法治主义的本旨背道而驰。[18] 二战后，将警察概念的目的要素加以限定再次成为主流。[41]参见[日]园部逸夫、大森政辅编：《新行政法辞典》，ぎょうせい1993年版，第246页。所谓裁量权收缩，是指根据法律的规定，行政机关原本拥有裁量权，可以决定是否采取措施，采取何种措施，以及采取措施达到何种程度，但在特定情形当中，应当认为行政机关的裁量权受到约束，行政机关做出决定和选择的余地皆被压缩，甚至只能以特定的方式采取达到特定程度的措施。

五、统合性警察概念的功能及其再导入 由上述概念史的梳理中可以看出，警察概念在德国、日本以及我国都发生了转变。该案中，柏林警察局颁布了一项法令，限制柏林市十字架山地区建筑物的高度，当事人的建筑许可申请因该法令而遭驳回，故而提起诉讼。本于警察之作用，即为警察。作为通说的代表，佐佐木惣一也阐释了明治宪法第9条所规定的独立命令与警察命令之间的关系。

[87]前述反家庭暴力法、《关于防范和打击电信网络诈骗犯罪的通告》的规定，便契合了这一行政目的。美浓部达吉苦心营构的宪法学上的警察概念并未形成通说。

佐佐木惣一或许也意识到这一点，因此也为独立命令设定了一些界限，譬如为了增进臣民幸福而发布的限制臣民行为的命令，其目的必须是为行为受到限制的臣民本人赋予幸福，为了他人的幸福而不依法律便限制臣民的行为，不符合宪法的旨趣。对这一条文，伊藤博文的理解是：本条揭示了行政命令之大权……行政命令之目的，不独指警察之消极手段，更进一步包括经济上国民之富裕，教育上知识之积累等积极手段。

[28]参见[日]美浓部达吉：《宪法及宪法史研究》，有斐阁书房1908年版，第47页。之所以出现这种转变迹象，原因或在于，伴随着战事的紧张、社会的动荡，统治当局秉持社会本位的立法理念，迫切需要将强制性行政权力的触角深入到社会生活的各个方面，《违警罚法》对警察机关处罚职能的规定不断扩张，20世纪30年代起推行的新生活运动亦为之推波助澜。[48]此种见解与统合性的行政警察概念在当代德国所受到的质疑颇为相像。根据行政警察与执行警察的二元划分，当代警察法理论上的警察概念，分化为实质的警察概念和形式的警察概念。[78]持此种见解的学者似乎对传统公法上警察概念的来龙去脉缺乏了解，从而忽略了实质意义上的警察概念与形式意义上的警察概念的区分。美浓部达吉颇为看重德国的警察法学说，然而其借鉴方式却是迂回式的。

[9]该法第2章第17节第10条规定：警察的职责是为了维持公共安宁、安全和秩序，为了消除对公众及个人造成的危险，而采取必要措施。[13]参见前引[10]，关根谦一文，第451页。

但是，由于相比其他国家权力而言，警察权的发动可能给公民带来更大的痛苦，如果不对警察权进行详细的法律上的制约，便会使得与发动警察权相关的行政裁量欠缺法的安定性和明确性。因此，即便行政公共性原则有必要被重新审视，对于行政机关以各种方式介入私法关系领域究竟妥当与否，也应当从介入的目的角度出发予以判断。

[37]参见[日]美浓部达吉：《日本行政法各论》，矢田长次郎1925年版，第1页。况且，私主体之间的关系有时具备一定的社会关联性，个体所面临的危险时常是公共安宁秩序遭受威胁的一个缩影。

[26][日]伊藤博文：《日本帝国宪法义解》，牛仲君译，中国法制出版社2011年版，第9页。[51]此外，有留学人士以日本学者的著作为蓝本，编写体系性的行政法著作，其中亦包含关于警察概念的讨论。随后，以实质的警察概念或学问上的概念统合各行政领域的类似活动，又因当代行政的多样化与复杂化而面临挑战。[52]从中似可窥见，清末的公法研习者接受包含积极目的要素之警察概念的可能性较大。

[81]在立法缺少概括性职权规范的情况下，将任务规范理解为发挥概括性职权规范的作用，虽应保持慎重，却也未必不可行。[74]进而言之，这种身份化了的警察概念是从实定法中推导出的概念，而不是一种关于警察的学问上的概念。

至于森林警察、铁路警察等，虽然接受公安机关和主管部门的双重领导，但本身仍属于某警种，因而也未体现统合性警察概念的意义。[17] 然而历史的发展时常经历反复。

[78]参见马亚雄、魏佩华：《评台湾警学界对警察含义的研究》，《公安大学学报》1994年第6期，第42页。之所以不能借助行政目的的消极或积极区分警察与保育，是因为采取强制命令手段的警察措施亦同时包含了积极目的和消极目的，譬如根据建筑条例限制房舍建设，便既是出于防火这一消极目的，又是出于增进街区美观这一积极目的，两种目的下对房舍建筑的取缔均属警察。

[86]就这一层面而言，以防止危险、维护公共安宁秩序为内核的统合意义上的警察行政，其介入私法关系的目的正当性便可被作为一个整体加以观察。[19]Vgl. Franz-Joseph Peine, Allgemeines Verwaltungsrecht,6. Aufl.， Heidelberg 2002， S.43. [20]参见[日]须藤阳子：《日独警察法理论の相违：警察の限界论に'する批判に答えて》，《立教法学》第80号(2010)，第165页。在当代，以学问上的警察概念统合各个领域类似的行政活动，也遇到了挑战。[49](汉)班固撰，(唐)颜师古注：《汉书》第九册，中华书局1962年版，第2768页。

纳粹警察法所展示出的公共秩序及危险防止的观念，与先前自由主义国家的情形全然不同，个人主义的踪迹完全消失，警察活动针对的不再是一般社会的规范化，而是声称要确保民族的共同生活，即保护及维持作为民族生存形态的国家，保安警察与福利警察的区别也就此消失了。值得瞩目的是，钟赓言对于警察概念在欧陆的变迁及其背后的动力机制，有着极为深刻的理解。

公安部、工业和信息化部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会与最高人民法院、最高人民检察院联合发布的《关于防范和打击电信网络诈骗犯罪的通告》，要求商业银行调整服务内容，确保个人通过银行自助柜员机向非同名账户转账的，资金24小时后到账等，皆属较为典型的例证。[64]一方面，这种将警察视作政治力量之外化形式的观点契合了马克思主义的国家观，如列宁即曾借用恩格斯的表达，将警察称作国家政权的主要强力工具以及特殊的、居于社会之上并且同社会相异化的武装队伍。

需要说明的是，根据法律的概括性授权实施的警察行政活动，即便被认为符合法律保留原则的要求，也不能规避行政活动的其他合法性要件。据考证，该书是目前可.的第一本中文行政法各论著作，但主要是制度性介绍，缺乏原理性研究。